Por Marcelo Garriga (CEFIP-IIE-FCE-UNLP) y Walter Rosales (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
En un momento en que el país se encuentra en una crisis fiscal y en el que se debate la revisión del gasto público y su financiamiento, el elevado gasto tributario producto de las exenciones y reducciones impositivas adquiere especial relevancia. Según estimaciones del Ministerio de Economía de la Nación asciende al 2,49% del PBI (sin contar a las provincias).
Presentación del problema
Las exenciones impositivas existen en muchos sistemas tributarios. Suelen ser implementadas para corregir algún tipo de distorsión, para el estímulo de una actividad económica, compensar fiscalmente a un sector desfavorecido por algún evento excepcional (ej. catástrofe climática) o en otros casos por razones distributivas. Pero muchas otras veces, es el resultado del poder de lobby o simplemente carecen de justificativos válidos. En cualquier escenario, debe tenerse en cuenta los costos que este tipo de instrumentos tiene.
Los tratamientos impositivos especiales como las exenciones, distorsionan los precios relativos (abaratan relativamente los bienes), dificultan la administración tributaria (un caso típico es el IVA) y afectan la recaudación impositiva.
Por su parte, las reducciones impositivas temporarias para estimular la actividad económica o la promoción de ciertas regiones, con el transcurso del tiempo se han convertido en políticas permanentes con resultados muy debatibles y con una muy fuerte resistencia de los sectores beneficiados a que sean reducidas o eliminadas. La relevancia de los sectores y contribuyentes beneficiados del tratamiento impositivo especial hace que su remoción no sea sencilla. Da cuenta de ello el régimen de Promoción industrial de Tierra del Fuego que lleva más de 50 años y fue extendido en noviembre de 2021 por 15 años con la posibilidad de 15 más (Decreto 727/2021). ¿Cuántos años de promoción industrial se necesitan para que esta región finalmente se desarrolle?
Su utilización para mejorar la distribución del ingreso también es muy discutible. Por ejemplo, las exenciones y reducciones impositivas del Impuesto al Valor Agregado muchas veces fundadas en criterios redistributivos, además de un altísimo costo fiscal, tienen fuertes filtraciones beneficiando a los deciles más altos de la distribución del ingreso con un impacto redistributivo escaso o negativo.
Existe consenso académico que en general la imposición a tasa única atenúa las distorsiones del impuesto, mejorara la administración tributaria y aumenta la recaudación impositiva.
Exenciones en la práctica
Muchas veces las exenciones son motivo de polémicas, ya que se encuentran implementadas en contextos ambiguos. Por ejemplo, Mirrlees (2011) da cuenta de un caso en Reino Unido: “There are aspects of different VAT rates in the UK tax system which can also be seen as unfair. Those who like biscuits (subject to VAT) are in this sense unfairly treated relative to those who prefer cakes (not subject to VAT). Neutrality between goods can promote fairness as well as efficiency.”
Sucede que, en este país, las cookies y los biscuits son dos tipos de galletas que tienen diferentes definiciones legales. Las cookies están exentas del impuesto sobre el valor agregado (IVA), mientras que los biscuits están sujetos al IVA. Esta diferencia se debe a que las cookies se consideran un alimento básico, mientras que los biscuits se consideran un producto de lujo.
Otro ejemplo, es el caso de la Iglesia Adventista del Séptimo Día en Argentina que tiene actividades de producción de alimentos, inmobiliarias, educativas y de salud. Por su condición religiosa, se encuentra alcanzada por exenciones impositivas. Algunos consideran que se trata de un tratamiento diferencial con otras empresas que se dedican a similares actividades. Casos similares son los clubes y cooperativas que también realizan actividades comerciales.
El gasto tributario
El Consejo de Responsabilidad Fiscal define al Gasto tributario como los “Ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar concesiones tributarias, que benefician de manera particular a algunos contribuyentes, actividades o regiones y que tienen por objetivo desarrollar determinadas políticas públicas.”
En general el cálculo se basa en un enfoque legal en donde se toma la definición de impuesto vigente en la ley, identificando las concesiones tributarias que significan desvíos respecto a lo establecido en la legislación. No considera las elasticidades y el comportamiento de los individuos a partir de dichos tratamientos especiales.
Las estimaciones gasto tributario del Gobierno Nacional para el año 2023 alcanzan a 2,49% del PBI, alrededor de 11.000 millones dólares, en el cual 1,18% se explica por apartamientos a la regla general de la ley tributaria y un 0,68% por regímenes de promoción económica que afectan los tributos. En la tabla se presenta la situación por impuesto:
En el IVA el gasto tributario se explica por las exenciones a salud, educación, edición de libros, intereses de préstamos para viviendas, asociaciones deportivas, entre otras (0,53% del PBI); y las alícuotas reducidas, principalmente en alimentos y bebidas, y construcción de viviendas (0,65% del PBI). El resto del gasto tributario del IVA está destinado a la promoción económica.
En el caso del Impuesto a las ganancias el gasto tributario se explica principalmente por la exención de los ingresos de magistrados y funcionarios de los Poderes Judiciales nacional y provinciales (0,16% del PBI); la exención de ganancias de asociaciones civiles, fundaciones, mutuales y cooperativas (0,07 del PBI) y la deducción especial para trabajadores en relación de dependencia (previo a la última reforma ahora en revisión) que desarrollan su actividad en la Patagonia (0,04% del PBI).
En las contribuciones a la seguridad social el gasto tributario se basa principalmente en la reducción de las contribuciones patronales por zona geográfica (0,04% del PBI) y en los servicios de medios audiovisuales que pueden tomar las contribuciones patronales como crédito fiscal en IVA (0,02% del PBI). (Ley 27467, art. 91).
El impuesto a los combustibles tiene un gasto tributario asociado a diferencias de las alícuotas aplicadas a las naftas y al gasoil (0,18% del PBI); exención a los combustibles líquidos utilizados en la zona sur del país (0,05% del PBI) y otros (0,03% del PBI).
Por su parte, el costo fiscal de la promoción económica es del 0,68 del PIB siendo la más importante la promoción económica de Tierra del Fuego con un costo fiscal del 0,35% del PBI. Además, incluye los siguientes sectores y actividades beneficiarias: la promoción industrial (Decretos Nros. 2.054/92, 804/96, 1.553/98 y 2.334/06); la promoción no industrial (Ley N° 22.021 y Decreto N° 135/06); la promoción de la actividad minera (Ley N° 24.196); el reintegro a las ventas de bienes de capital de fabricación nacional (Decreto 379/01); la promoción de las Sociedades de Garantía Recíproca (Ley N° 24.467); el régimen de promoción de la economía del Conocimiento (Ley 27.506); el régimen para la producción y uso sustentable de los biocombustibles; el régimen para el fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa (Ley N° 27.264); el régimen de autopartes argentinas (Ley N° 27.263) y el régimen de fomento del uso de fuentes renovables de energía (Leyes Nros 26.190 y 27.191).
Los impuestos que fundamentalmente se utilizan para estos regímenes de promoción son el IVA, ganancias, aduaneros, internos y combustibles.
En el caso de las provincias, si bien no se dispone de información de la totalidad, en una estimación austera se considera que el gasto tributario está en torno al 0,3% del PIB.
Consideraciones finales
Las exenciones impositivas es un tema que debe ser revisado, fundamentado en el alto costo fiscal que implican, el dudoso impacto que logran en muchos casos y por la falta de neutralidad que puede suponer.
Pero debe advertirse que repensar los esquemas de exenciones supone implícitamente repensar el sistema tributario y que detrás de cada tratamiento especial hay un grupo de interés. Tal vez sea una de las cuestiones más profundas que emprenda una sociedad. Pero por algún punto debe empezarse.