Por Alberto Porto (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
El tema principal en la teoría del federalismo fiscal es la asignación de funciones (gastos) y recursos a cada nivel de gobierno. En base a los criterios de eficiencia económica la teoría normativa concluye que el nivel nacional contará con más recursos que gastos y que lo contrario ocurrirá en los gobiernos provinciales. Existe un “desequilibrio vertical” que se cubre con transferencias del nivel nacional al provincial (la coparticipación de impuestos en la Argentina). Pasando de la teoría a la realidad, en la gran mayoría de los países se encuentra ese tipo de transferencias que difieren en cuanto a diseño y magnitud cuantitativa.
En el caso argentino la situación es la siguiente (aproximación a la participación en el total):
Existe un importante “desequilibrio vertical” que se cubre con las transferencias. Estas transferencias existen desde 1935 establecidas por Leyes convenio y desde 1994 han sido incorporadas en la Constitución Nacional.
El régimen de transferencias ha estado y está sujeto a fuertes críticas que se basan en que crea “restricción presupuestaria blanda” (RPB) en los gobiernos provinciales que les genera incentivos para expandir los gastos más allá del nivel eficiente y no aprovechar su potencial tributario (“pereza tributaria”).
Kornai (1986), economista húngaro, define de esta forma la RPB y sus consecuencias (traducción libre):
“El “ablandamiento” de la restricción presupuestaria aparece cuando la relación estricta entre gastos y recursos en una unidad económica (firma, familia, etc) ha sido relajada, debido a que el exceso de gastos será pagado por alguna otra institución, típicamente el estado paternalista. Cuanto más alta la probabilidad subjetiva de que el exceso de gastos será cubierto con asistencia externa, más blanda es la restricción presupuestaria” (p.4).
Existe una larga literatura empírica que muestra los efectos (supuestos o reales) de la RPB en la Argentina.
La pregunta de política económica que surge -suponiendo el “comportamiento fiscalmente perverso” adjudicado a las provincias- es como superar el problema de la RPB a nivel provincial.
A lo largo del tiempo se pusieron en marcha distintas medidas para “endurecer la restricción presupuestaria” (ERP) que consistieron en anuncios de no salvatajes, fijación de reglas fiscales y medidas directas como transferir gastos sin los recursos (educación primaria y secundaria, entre otros) y disminuir el porcentaje de participación provincial fijado por la ley 23548 (p. el 15% asignado al sistema de previsión social).
Una propuesta que se ha formulado para solucionar el problema es volver a la Constitución de 1853 y que cada nivel recaude los impuestos que fija el art. 4. En ese caso las cuentas (aproximadas) quedarían en la forma siguiente manteniendo la distribución actual de los gastos:
El “desequilibrio vertical” subsiste. Para cubrirlo se propone que las provincias “coparticipen” a la nación, o sea, que las transferencias sean de abajo hacia arriba y no como hasta ahora de la nación a las provincias. El mal comportamiento fiscal provincial supuestamente desaparecería pues el nuevo régimen pondría fin a la “restricción presupuestaria blanda” y las provincias deberían hacerse cargo del costo político de la recaudación.
Hay varios temas a considerar con esta propuesta:
a. La capacidad de los estados provinciales para pasar a recaudar impuestos de mayor complejidad como ganancias y el IVA;
b. Los mayores costos de administración tributaria;
c. Los mayores costos administrativos para los contribuyentes dado que si actúan en distintas jurisdicciones tendrán que adjudicar a cada una las ganancias y el valor agregado;
d. La atenuación o eliminación de la progresividad del impuesto a las ganancias al distribuirse la base imponible entre varias jurisdicciones;
e. La posibilidad de exportar impuestos a otras provincias;
f. La posibilidad de guerras tributarias entre las provincias;
g. La no atención del desequilibrio fiscal horizontal debido a diferencias de capacidad y necesidad de gasto de las provincias.
AUNQUE NO EXISTIERAN LOS PROBLEMAS señalados en los puntos a) a g) queda como punto central que “LA RESTRICCIÓN PRESUPUESTARIA BLANDA” NO DESAPARECE, solo se traslada al gobierno nacional que ahora tendrá los incentivos fiscales perversos que se han adjudicado a las provincias. Y es difícil suponer que el gobierno nacional no aprovechará la situación para aumentar sus gastos y que el costo político del financiamiento lo carguen las provincias. La historia demuestra su proclividad al derroche de recursos por distintas vías.
El tema de la relación fiscal entre niveles de gobierno es de gran complejidad en todos los países del mundo y debe encararse con solvencia técnica, contemplando las restricciones que impone la historia y el funcionamiento de las instituciones.
La presente nota toma como punto de partida una de las propuestas del Diputado Nacional José L. Espert publicada en Infobae el 16 de mayo del 2024.
Referencias
Kornai, J. (1986): “The soft budget constraint”, Kyklos, Vol. 39, No 1, pp.3-30.
