Por Alberto Porto (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
En teoría las transferencias son el instrumento para enfrentar dos de los problemas que se plantean a nivel subnacional en un país federal: por un lado, evitar migraciones ineficientes inducidas fiscalmente y, por el otro, lograr la “igualdad fiscal”. Es uno de los pocos casos en teoría económica en la que un mismo instrumento sirve para el logro de dos objetivos en general conflictivos: la eficiencia y la equidad. Pero en la realidad las transferencias, al romper la conexión entre gastos y recursos, abren la puerta para ineficiencias que resultan de la “restricción presupuestaria blanda,” concepto que fue introducido por Kornai (1986) en sus estudios sobre el funcionamiento de las empresas en las economías socialistas pero que consideró que era de aplicación general: “The ‘softening’ of the budget constraint appears when the strict relationship between the expenditure and the earnings of an economic unit (firm, household, etc.) has been relaxed, because excess expenditure will be paid by some other institution, typically be the paternalistic State. The higher the subjective probability that excess expenditure will be covered by external assistance, the softer the budget constraint” (p.4).
La idea de la restricción presupuestaria blanda es que las transferencias disminuyen el esfuerzo fiscal provincial que se traduce en menor recaudación propia y disminuyen el esfuerzo presupuestario dirigido a proveer en forma eficiente el gasto. En consecuencia, las transferencias conducen a un resultado financiero (déficit) negativo. Esta vía enfatiza los comportamientos de los gobiernos subnacionales que llevan a un resultado ineficiente. Existe otra vía que resulta de observar el comportamiento del gobierno nacional que puede utilizar las transferencias como instrumento para financiar sus desequilibrios (disminuyéndolas discrecionalmente) y/o crear dependencia financiera y política de las unidades subnacionales.
La literatura reconoce que dentro de la sociedad y del sector público hay fuerzas operando que pueden debilitar la estructura y el funcionamiento del sistema federal. Esas fuerzas son de dos tipos (de Figueiredo y Weingast, 2005): a) La intromisión del gobierno central que disminuye el poder de los gobiernos descentralizados y puede llevar a la destrucción de la estructura federal; b) Los comportamientos oportunistas de los gobiernos descentralizados que buscan obtener beneficios para sus jurisdicciones transfiriendo los costos al resto del país. La estabilidad y gobernabilidad del sistema fiscal es un delicado equilibrio entre esas dos fuerzas.
El Sistema federal debe resolver estos problemas que se traducen en pujas entre los niveles de gobierno. La CN94 fija criterios en el Art. 75 inc 2 para evitar el comportamiento oportunista del gobierno nacional (“no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincial interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”). En el mismo sentido la disposición transitoria Sexta (“…la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincial interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado de un nuevo régimen de coparticipación”). En la ley 23.548, en el art. 7, se introdujo una salvaguarda para la relación entre recursos nacionales coparticipables y recursos nacionales no coparticipables (“El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley”). La ley 23.548 puso un límite al comportamiento oportunista de las provincias al limitar los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) al 1% del total de recursos coparticipables. Este límite obedece a que la CN94 en el art. 75 inc. 9 establece como facultad del Congreso “Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios”. Los ATN habían sido utilizados en forma abusiva hasta la sanción de esta ley.