Por Marcelo Garriga (CEFIP-IIE-FCE-UNLP) y Walter Rosales (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
El federalismo fiscal estudia las cuestiones que plantea la organización vertical del sector público, que existe en casi todos los países del mundo independientemente de que su organización política sea unitaria o federal. Dos de las cuestiones centrales que estudia la teoría del federalismo fiscal son la asignación de potestades tributarias y de responsabilidades de gasto a cada nivel de gobierno. De esas asignaciones resultan, en general, mayores (menores) recursos que gastos en el (los) gobierno(s) nacional (subnacionales). Aparece así el desequilibrio vertical en el sector público multinivel: aun cuando a nivel agregado los ingresos y los gastos sean iguales, los gobiernos subnacionales tendrán faltantes de fondos (“déficit”) y el gobierno nacional sobrantes (“superávit”).
Argentina está organizada como un país federal, donde la política fiscal se ejecuta en tres niveles de gobierno: nación, provincias y municipios. La asignación de potestades tributarias (ver la siguiente nota) y de responsabilidades de gasto da como resultado una estructura vertical desequilibrada, con un gobierno central superavitario y gobiernos subnacionales (provincias y municipios) deficitarios. Como se observa en la Figura, la Nación concentra el 79,7% de los ingresos fiscales (28.1% del PIB) y gasta el 55,8% (23.6% del PIB); las provincias perciben el 16,5% de los impuestos (8% del PIB) y gastan el 36,4% (15.4% del PIB); y finalmente los municipios recaudan (incluyendo tasas) el 3,8% del total de recursos consolidados (1,3% del PIB) y gastan el 7,8% del total (equivalente al 3,3% del PIB).
A esto se suma las fuertes disparidades regionales entre las jurisdicciones provinciales. Ambas situaciones dieron lugar a un régimen de coparticipación de impuestos que busca compensar el desequilibrio vertical y horizontal de la organización fiscal federal del sector público. Una idea de su importancia se ve reflejado en que involucra recursos por un monto cercano al 8% del PBI.
Esta estructura vertical tiene implícita una baja correspondencia fiscal. Existe una escasa relación entre la responsabilidad de gastar y de recaudar de los gobiernos subnacionales, lo que puede dar lugar a comportamientos irresponsables. Los individuos de las provincias con baja correspondencia fiscal no perciben los costos de aumentar el gasto público y lleva a que los políticos se comporten irresponsablemente.
Además, esta organización del federalismo fiscal tiene implícito una fuerte redistribución horizontal que afecta la distribución personal y regional del ingreso. Esto lleva a preguntarse quienes son las regiones ganadoras y perdedores en este juego y quienes son los individuos beneficiados o perjudicados según su nivel de ingresos. ¿Son los individuos ricos de una región que benefician a los pobres de otra región? O ¿los pobres de una región benefician a los ricos de otra? La respuesta a estos interrogantes es muy relevante para el diseño de la política fiscal.
