Por Marcelo Garriga (CEFIP-IIE-FCE-UNLP) y Walter Rosales (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
Uno de los interrogantes del federalismo argentino es quién recauda qué cosa. Es decir, cómo se asignan las potestades tributarias entre los niveles de gobierno. La respuesta no es obvia, ya que existen permanente tensiones entre la Nación y los niveles subnacionales de gobierno, que hacen modificar la estructura tributaria. Este artículo apunta a una mejor comprensión de esta problemática.
Las potestades impositivas de la Nación y las provincias están establecidas en la Constitución Nacional. En el Art. 75 fija entre las atribuciones del Congreso Nacional las siguientes:
1. “Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación”.
2. “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.”
El reparto de potestades tributarias que la Constitución Nacional define, ha sido modificado por sucesivas leyes y pactos fiscales, que han establecido restricciones a la aplicación efectiva de los impuestos por parte de las provincias y municipios. Resulta muy gráfico la Ley 14.390, que en 1954, limita los recursos propios de las provincias a actividades lucrativas (ingresos brutos), inmobiliario, automotores, sellos, trasmisión gratuita de bienes. Con algunas variantes, esto se ha mantenido a lo largo del tiempo, por ejemplo la Ley 23.548 de 1988, el Pacto fiscal de 1993, y el de 2017 que reestablecen restricciones sobre los tributos provinciales.
Cabe destacar que el enunciado constitucional de los impuestos que puede cobrar las provincias (puede ser considerados como “permitidos”) sirvió como válvula de escape, ya que si la Nación establecía un impuesto, automáticamente éste era coparticipable, y si bien la Nación debía distribuir su producido según el nuevo sistema, también automáticamente las provincias debían derogar los impuestos provinciales análogos. Por esta vía, en la medida que la Nación pudiera crear impuestos tradicionalmente utilizados por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmobiliario o al Parque Automotor), iría desalojando a las provincias de este tipo de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedarían sin ninguna fuente propia. Con esta cláusula, se garantiza a las provincias un cierto núcleo fundamental de tributos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, aún si la Nación impusiera gravámenes similares. En este último caso, la Nación debe coparticipar del producto del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tributos provinciales análogos.
En igual sentido, el régimen vigente de coparticipación, según la Ley 23.548, en su art. 9 establece: que cada provincia se obliga a no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales, extendiendo esta obligación a sus municipios.
Así, los impuestos pueden agruparse en aquellos que son exclusivos del gobierno nacional, no coparticipables, aquellos que son concurrentes con las provincias y municipios, y los impuestos directos que la Nación puede imponer transitoriamente según se detalla a continuación.
De esta asignación de potestades tributarias surgen varias consideraciones:
1- Los tributos al comercio exterior al ser exclusivos del gobierno nacional y no ser coparticipables generan incentivos a aumentar su participación para modificar la mezcla de recursos entre los niveles de gobierno. Además, su uso abusivo tiene efectos distorsivos ya que cierran la economía al comercio internacional y desincentivan las exportaciones.
2- Los aportes personales y contribuciones patronales a la seguridad social son recaudados por la nación y son no coparticipables.
3- Los impuestos indirectos son concurrentes y pueden ser en algunos casos muy distorsivos. El ejemplo clásico es el impuesto a los ingresos brutos que representa más del 75% de los ingresos provinciales. Es un impuesto en cascada, con un sesgo anti exportador e incentiva la integración vertical. La tasa de seguridad e higiene que en general recaudan los municipios tiene la misma base imponible que este tributo. En el mismo sentido, el IVA con alícuotas diferenciales y sectores exentos también puede tener importantes problemas en términos de eficiencia económica. Ambos impuestos modifican el precio relativo de los bienes. Los dos niveles de gobierno gravan la misma base imponible agravando las distorsiones.
4- En el caso de la imposición directa el estado nacional puede establecer impuestos por tiempo determinado, pero se han transformado en permanentes. El caso típico es el impuesto a las ganancias establecido en el año 1935.
5- Otro problema es cuando los distintos niveles de gobierno gravan las mismas bases tributarias. Por ejemplo, el impuesto sobre las propiedades urbanas es el impuesto más eficiente para financiar a las municipalidades, dado que se trata de un impuesto cuya base imponible es no móvil. Sin embargo, en la Argentina, los inmuebles son gravados por los tres niveles de gobierno sin que exista ningún tipo de coordinación. Los impuestos nacionales y provinciales que recaen sobre inmuebles y que compiten con los municipales son: (i) El impuesto inmobiliario provincial; (ii) Impuesto nacional sobre los bienes personales (los inmuebles integran la base imponible); (iii) Impuesto nacional a la transmisión de inmuebles (ITI); (iv) Impuesto provincial a la transmisión de inmuebles; (iv) Impuesto provincial de Sellos, a las transferencias de inmuebles.
