Por Fernando Navajas (ANCE)
“La opinión que ahora invade la gran economía política pública es la opción entre una norma ideal y un arreglo institucional existente imperfecto. Este enfoque “nirvana” difiere considerablemente del enfoque comparativo en el que la elección relevante es entre mecanismos de enfoques institucionales reales”
Harold Demsetz (1969)
En economía existe una vieja tradición en el análisis económico que surge del tronco de la economía política americana con raíz en la Universidad de Chicago y que se sintetiza en la “falacia de Nirvana” (Nirvana falacy en inglés). El autor intelectual fue Harold Demsetz, un discípulo de Ronald Coase, y que se mudó desde Chicago a la UCLA, donde luego fue profesor en el doctorado de Daniel Artana. Yo lo ví a Demsetz en un seminario de 10 días para posdoctorados en economía en Siena Italia en 1988 y su estilo de razonamiento y exposición eran apabullantes [1]. Esta falacia dice que no se pueden hacer comparaciones tomando como referencia a un sistema perfecto o ideal y en cambio hay que hacerlo con lo que hay o se puede lograr. La frase se usa mucho en el debate que contrapone fallas de mercado versus una intervención estatal ideal, que ignora las fallas del estado. Si la economía es la ciencia de la escasez en donde agentes responden a incentivos de modo descentralizado y bajo información privada, eso va a ocurrir tanto en el sector privado como en el público. Y en este último caso, el público, estamos fregados si el esquema de incentivos y gobernabilidad no funciona bien y está contaminado de favoritismo político y corrupción.
Hasta acá todo bien y comparable con lo que ahora se ha divulgado y se repite en todas partes. Pero en Argentina ahora tenemos como ejemplo algo distinto. En su afán de denostar a la intervención estatal, llámese fondos fiduciarios o empresas públicas, que son los cucos de moda, el gobierno tuerce la falacia de Nirvana hacia lo que puede llamarse la falacia del infierno (Hell fallacy). Es decir usa como base de comparación para evaluar la elección de decisiones de políticas públicas no a un régimen ideal, sino al otro extremo opuesto, es decir al peor régimen posible. Este es un régimen en donde aún instituciones o políticas que podrían hacerse pensadas para funcionar bien bajo ciertas premisas (que en verdad no se han cumplido, pero que eso no demuestra para todos los casos que no se pueden cumplir) han sido cooptadas por lo peor del desmanejo político y la corrupción. Pero esto es un razonamiento forzado, excepto bajo una miopía ideológica agravada. Así como no hay que ver a las empresas públicas y los fondos fiduciarios desde una óptica ideal y cometer la falacia de Nirvana, tampoco se puede caer en la falacia de que son el infierno y que todo lo que vemos y tocamos ahí está podrido, por el hecho de que esas instituciones cayeron en un equilibrio de fondo de pozo y fueron cooptadas por una pésima gobernancia. La evidencia primaria de que esté podrido no alcanza. Salvando las distancias, la falacia del infierno hace recuerdo a cuando se decía que la democracia en la Argentina no funcionaba porque la referencia era la presidencia peronista de María Estela Martínez. Una construcción falaz para justificar la dictadura.
Dada esta situación, ¿Está bien lo que el gobierno está haciendo en cuanto a estigmatizar tanto a los fondos fiduciarios como a las empresas públicas? La respuesta depende de la óptica y la métrica que queramos adoptar. La tentación de tender a hacer tabla rasa y suprimir los fondos fiduciarios, porque las pruebas dicen que están infectados y son irreformables, está bastante justificada en el afán de hacer reformas y reducir el desmanejo fiscal y político. Pero también posiblemente esté bastante mal si terminamos como dice la frase tirando al bebé con el agua sucia del baño. Hay dos razones para pensar así. Una primera razón, que va a ser poco atendida por el pensamiento libertario es que hay razones económicas serias para querer organizar mecanismos de manejo de fondos públicos con fines específicos (un incendio forestal, el manejo de la adaptación a desastres debidos al cambio climático, el apoyo a la infraestructura para la transición energética, etc) que si tienen arriba una buena gobernanza pueden funcionar mejor y más rápido y financiarse mejor, en un país con dificultades para fondearse. El fondeo para la inversión es un tema importante En el caso de América latina, la evidencia recopilada en un próximo informe del BID dice que el 90% del gasto de capital de los fondos fiduciarios va a infraestructura en energía y transporte. Pero existe evidencia de problemas de subejecución y mala gestión incluyendo mala selección de proyectos que varían según la calidad de la gobernanza. La segunda razón está en lo que piensan organismos multilaterales relevantes para apoyar la consolidación fiscal, como el FMI, sobre el rol de estos fondos. Lejos de ser un «tema novedoso» el problema de los fondos fiduciarios existe desde hace bastante y yo mismo lo puse en la proa de las preocupaciones para caminar hacia la consolidación fiscal, en un artículo en El Cronista a fines de 2022. No lo hice por ser original, aunque en rigor lo fuera en el debate de aquel momento, sino por haber leído la tinta fresca del informe PIMA del FMI que llamaba a reforzar el diseño y control de los fondos, no a cerrarlos masivamente.
Si pasamos al tema de las empresas públicas, aún cuando exista en la práctica el problema de la falacia del infierno, aparece un cambio de matiz importante en el debate. Resulta más difícil hacer el argumento de tabla rasa aún para la posición del gobierno, que acepta que existen grises que pueden ser diferentes debido a que la tipología tan amplia y heterogénea de las empresas públicas. A pesar de que la ley otorga la opción a la Jefatura de Gabinete de apretar el botón de liquidación en cualquiera de los dos casos, es más complejo hacerlo en el caso de las empresas públicas. Estos costos de privatizar rápido, sean políticos, judiciales o administrativos aumentan las chances de que se busquen otras soluciones y que en esa búsqueda se empantane una reforma profunda. En 2016 se intentó un camino gradualista que mejoró mucho la gobernancia y el desempeño de las empresas públicas pero los resultados no fueron buenos en términos de lograr una reforma profunda, en parte porque la gobernancia de las empresas públicas en la Argentina siempre fue un rompecabezas institucional que la Constitución de 1994 empeoró, en mi opinión, al dar lugar al manejo centralizado del presupuesto y la política fiscal a una institución no de línea, sino políticamente cambiante, como la Jefatura de Gabinete, cuando el camino hubiera sido reforzar el rol del Ministerio de Economía (que de hecho fue quien hizo las reformas de los 90) y de una estable burocracia ortodoxa orientada al control fiscal. Estas patologías están bien documentadas en el mejor informe sobre el tema elaborado en un informe de revisión del caso argentino por parte de la OECD (2018) y que resulta bastante crítico respecto al barco sin timón que es la gobernancia corporativa de las empresas públicas en la Argentina. El problema ahora es que el gobierno no quiere pensar en un esquema que mejore esta institucionalidad. No quiere encontrar el timón, quiere hundir el barco aunque sea por métodos de regalarle la empresa a los empleados, que tal vez no será una mala estrategia política de “ejectarse” de un problema, pero que puede que sea algo muy ineficiente para la economía.
En resumen, la falacia del infierno y el afán político de provocar un cambio drástico de régimen no repitiendo los errores de 2016 lo están llevando al gobierno por un camino de decisiones que son más drásticas que eficientes. Esperemos que a la salida de la estabilización macroeconómica se revisen varias de estas decisiones y se empiece a construir en serio una gobernabilidad distinta que apuntale mejor la eficiencia del gasto público y dinamice estructuralmente la productividad de la economía.
Nota
[1] Ese fue un seminario sobre economía e instituciones que organizó Alejandro Vercelli de Siena (que alguna vez estuvo de visita en la UNLP) y el gran Axel Leijonhufvud. Yo fui porque Daniel Heymann, que había estado el año anterior, me propuso. Eramos unos 15 posdoc en economía con unos 13 profesores destacados que exponían, entre los cuales estaban los que ya tenían el galardón del premio nobel de economía (John Hicks, Herbert Simon), otros que más tarde lo iban a tener (Edmund Phelps, Douglass North, Eric Maskin, Bengt Holmstrom) y otros consagrados economistas de diferentes escuelas como el propio Axel Leijonhufvud, Harold Demsetz, Robert Clower, Martin Shubik, Andrew Schotter, Sam Bowles y Bob Rowthorn. La exposición de Demsetz fue sobre instituciones, el teorema de Coase y los derechos de propiedad. En medio de su exposición que no se escuchaba bien por el ruido de un tractor viñatero al lado del antiguo edificio de la Certosa di Pontignano, el monasterio cercano a Siena donde estábamos recluidos, Axel Leijonhufvud lo interrumpe a Demsetz y le dice “Harold, cómo nos ponemos entre nosotros de acuerdo para ir a ofrecerle la compensación al viñatero” en alusión al problema de coordinación que requería el teorema de Coase con agentes heterogéneos, aunque la externalidad fuera solo bidireccional (de uno a muchos). Para mi fueron dos semanas explosivas en cuanto a ideas a desarrollar. A mi regreso empezamos a trabajar en lo que iba a ser el paper del modelo de ventanillas de Heymann, Navajas y Warnes (1991).
Referencias
Demsetz H. (1969), “Information and Efficiency. Another Viewpoint”, Journal of Law and Economics, 12, April.
Heymann D., F. Navajas e I. Warnes (1991), «Conflicto Distributivo y Déficit Fiscal: Algunos Juegos Inflacionarios», El Trimestre Económico, Nº 229, Enero-Marzo.
OECD (2018), OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Argentina. Paris: OECD.
