Por Fabián Turiansky (Director de Estudios y Análisis de la filial PBA de ASAP) y Rodrigo Alvaro
Desde el 10 de diciembre de 2023 el gobierno nacional ha tomado diversas medidas restrictivas en materia de gasto público. Entre otras se ha afectado drásticamente el envío de fondos a las provincias y en particular las transferencias no automáticas destinadas a la provincia de Buenos Aires.
Transcurridos poco más de cinco meses de 2024, se advierte que las jurisdicciones subnacionales vienen recibiendo menos recursos vía transferencias automáticas (TA) asociadas a la coparticipación federal de impuestos (básicamente por la eliminación de la cuarta categoría del impuesto a las ganancias y por la caída de la actividad económica) y por la virtual eliminación de las transferencias no automáticas (TNA), decisión unilateral del gobierno nacional (no se prorrogó la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente, se eliminó el Fondo de Fortalecimiento Fiscal en favor de Buenos Aires, etc.).
El análisis de la situación debe enmarcarse dentro del federalismo fiscal, el cual estudia la obtención de los recursos que financian el gasto público que llevan adelante los distintos niveles de gobierno, fijando las facultades impositivas de cada uno de ellos y la consecuente coordinación de las mismas. En general es el Gobierno Nacional el que recauda en nombre de los subnacionales para luego, a través de la coparticipación transferir un porcentual hacia los mismos.
Aquí yace un punto central del debate: el Gobierno Nacional es el que en nombre de las provincias recauda tributos por una cuestión de eficiencia, pero no por ser atribuciones propias del gobierno central.
Vale la pena mencionar, que a la fecha, no se ha logrado el consenso necesario para arribar a la sanción de una nueva ley de coparticipación, incumpliendo el mandato constitucional de 1994.
En el marco de la coparticipación, hay que retrotraerse a la Ley N° 20.221 de 1973, para encontrar la última que estableció parámetros objetivos de reparto entre provincias (basados en población, brecha de desarrollo y dispersión poblacional). Como referencia, dicha normativa asignaba a Buenos Aires el 28,0% de los recursos destinados a las provincias, que extrapolado con las jurisdicciones subnacionales que se fueron incorporando con posterioridad, daría hoy, aproximadamente un 27,0% del total distribuido.
Desde entonces, el esquema de coparticipación ha sufrido un sinnúmero de modificaciones, con nuevas leyes, creación y supresión de impuestos, convenios, actas acuerdos y pactos federales, etc., en las cuales se han ido instrumentando cambios de criterios, asignando fondos entre la nación y las provincias, creando afectaciones (como por ejemplo al Fondo de Reparación Histórica del Conurbano o destinados a la Administración Nacional de la Seguridad Social), etc.
Ante dicho contexto, cabe preguntarse si las restricciones del nuevo gobierno nacional son oportunas, convenientes y/o consistentes en términos de responsabilidad fiscal para con los distintos niveles de gobierno.
Coparticipación federal de impuestos y la situación de las transferencias automáticas (TA)
La nación recauda y envía vía los fondos a las provincias. Dicho mecanismo se conoce como transferencias automáticas y está compuesto por básicamente tres componentes. El primero es la coparticipación federal de impuestos neta, el segundo distintas leyes especiales que afectan recursos y se giran a las provincias, y el tercero, es el mecanismo que se estableció en 2018, en base al consenso fiscal que compensó parte de los puntos de coparticipación en discusión por la eliminación del Fondo del Conurbano Bonaerense y su excedente.
Analizando las mismas desde el 2007 hasta el 2023, medidas a valores de 2023 para evitar la incidencia inflacionaria, en general las mismas han crecido de manera sostenida, salvo algunos años que han registrado una caída respecto al año anterior (2009, 2014, 2016, 2019, 2020 y 2023). El máximo de la serie se registró en 2022 y el mínimo en 2009. Una situación similar se refleja en las TA en favor de la provincia de Buenos Aires (salvo el incremento interanual del 2019, donde como se mencionó, en el total fueron menores).
Observando el comportamiento de las TA a la provincia de Buenos Aires sobre el total, la serie sufre una caída sostenida hasta 2016/2017, pasando del 22,9% en 2007 hasta el 18,0% en 2016 (18,2% en 2017). A través de la implementación del mencionado consenso fiscal, comienza a recuperar participación. Se le suma la firma del Decreto del Poder Ejecutivo N° 735-2020 el cual estableció la creación del Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires cuyo objetivo fue contribuir a sostener el normal funcionamiento de las finanzas públicas de Buenos Aires, lo que permitió que la provincia alcance en 2021 el 22,7% y se estabilice en 2023 con un 22,5% de participación.
La situación de las transferencias no automáticas (TNA)
Otro mecanismo de envío de fondos hacia las provincias por parte del gobierno nacional, viene dado por lo que se conoce como transferencias no automáticas (fondos que, en algunos casos surgen de cierta normativa que establece la afectación y el destino de los mismos, y en otras ocasiones responden a criterios discrecionales que emplea el gobierno nacional para canalizar a las provincias asistencia financiera, fondos específicos, etc.). Las mismas no siguen un patrón uniforme, tampoco responden a un criterio único, sino que están más ligadas a decisiones discrecionales del gobierno de turno o a cierto cumplimiento de leyes o programas presupuestarios.
La evolución de las mismas, por ello, es mucho más fluctuante. A nivel total crecen del 2008 a 2010, caen 2011 y 2012, del 2013 al 2016 vuelven a crecer, salvo para el año 2014. Los tres años siguientes presentan variaciones negativas para crecer fuertemente en 2020 producto de la pandemia por COVID que implicó mayor asistencia del gobierno nacional a las provincias. En 2021 y 2022 vuelven a caer y se recuperan en 2023. El mínimo se registró en 2019 y el máximo en 2016. Las TNA a la provincia de Buenos Aires al ser en proporción la más importante, siguen una evolución similar.
Esta dispersión en las TNA, hace que en el promedio de la serie representen un 15,5% del total de las transferencias (TA+TNA), con años que supera el 20,0% (2009 y 2010) y otros cercanos al 10,0% (2019 y 2022).
Analizando las TNA asignadas a la provincia de Buenos Aires sobre el total, arrancan en 2007 con un 21,9% y en 2010 supera el 31,5%. El lustro 2011 a 2015, comienza con el porcentaje más bajo (12,6%) y en promedio se ubica en torno al 15,5%. Luego arranca un período con mayor participación, en 2016 se ubicó en 37,5%, alcanzó el máximo en 2020, con un 43,7% y cierra la serie en torno al 42,8%.
La suma total de las transferencias, automáticas (TA) y no automáticas (TNA)
Es central para el estudio de los recursos que han recibido las provincias a lo largo de la serie, analizar la evolución de la suma de las transferencias automáticas y no automáticas dado que, como se ha mencionado, en algunos casos estas últimas han surgido para compensar desequilibrios en la asignación de la coparticipación federal o como en 2020 para subsanar la caída en la recaudación.
De esta manera puede observarse como prácticamente el total enviado a las provincias (medidos en pesos de 2023) es creciente desde 2007 hasta 2017 (salvo una leve caída en 2014), luego sufre dos años de caídas y retoma la senda alcista hasta 2022, donde alcanza el máximo histórico. En 2023, se registró la mayor caída con una variación de -4,8% real interanual. En el caso particular de los fondos enviados a la provincia de Buenos Aires, la situación se vuelve más irregular, con caídas y alzas más pronunciadas y oscilantes a lo largo del tiempo.
Del esquema mencionado, se observa cómo en 2007, la provincia de Buenos Aires se llevaba el 22,8% del total de las transferencias, automáticas y no automáticas; situación que cayó a 19,5% en 2008 y fue mejorando hasta 2010. De 2011 a 2015 se registró el período de menores ingresos con un promedio de 18,5%, situación que comenzó a revertirse en 2016, alcanzando en 2019 el 23,1%. En 2020, se logra el máximo de la serie participando la provincia con el 25,5% de los recursos. El bienio siguiente sufre una leve disminución, para en 2023 crecer nuevamente, situándose en el 24,8% de las transferencias totales.
Del gráfico se observa que, pese a los esfuerzos en asignar recursos vía el mecanismo de transferencias no automáticas, la asignación de fondos siempre estuvo por debajo de lo que le hubiera correspondido si se hubieran mantenido criterios objetivos de reparto como los que establecía la Ley N° 20221 de 1973 (27,0%).
La situación en 2024
El cambio del gobierno nacional marcó un nuevo rumbo en la relación del mismo con los gobiernos subnacionales. Según palabras de la propia presidencia, el envío de transferencias a las provincias se iba a reducir a su mínima expresión.
Situación que queda reflejada al analizar el envío de fondos acumulados a mayo de cada año para el período 2020-2024 (a valores constantes de mayo 2024). En el caso total a las provincias, arrancan el 2020 con una caída en las TA y una suba en las TNA, producto de la pandemia, comparado con el 2019. A posteriori, se registra un crecimiento en los dos años siguientes de las automáticas (TA) y una caída en 2023; mientras que las no automáticas (TNA) registran caídas en 2021 y 2023. El caso particular de 2024 muestra caídas reales del 8,4% en las TA y del 77,4% en las TNA. La combinación de ambas denota una merma del 14,3%. Vale la pena observar que, en mayo se dio la particularidad de un incremento en la recaudación impulsada por el Impuesto a las Ganancias, producto de la liquidación del saldo anual de las empresas del resultado 2023, que reflejó el impacto de la devaluación de diciembre 2023 el cual generó ganancias extraordinarias para quienes tenían activos dolarizados. Esto amortiguo considerablemente la caída en las TA a favor de las provincias.
Así, las transferencias totales acumuladas a mayo 2024 representan un 85,7% de las que se realizaron en 2023 para el mismo período (en abril fueron un 75,8%).
En el caso de la provincia de Buenos Aires, se plantea una situación similar, con oscilaciones más marcadas principalmente en las no automáticas. En los primeros cinco meses de 2024 las transferencias automáticas a la PBA verificaron una caída de 10,3% y las no automáticas del 62,5%.
En el total la caída registrada alcanzó el 15,6%, es decir, las transferencias totales percibidas por la provincia en lo que va de 2024, representaron el 84,4% de las enviadas en igual período de 2023 (en abril fueron 72,8%).
La caída de las TA sumada a la drástica decisión de bajar las TNA, han provocado un notable deterioro en la cuantía de los recursos percibidos que financian las erogaciones de la provincia. Al analizar el caso de la provincia de Buenos Aires, en promedio en el lustro se alzó con el 23,2% de las transferencias totales y en 2024, particularmente ese porcentaje se ubicó en 22,7% (0,3 puntos porcentuales por debajo del promedio). Como se ha mencionado, en 2024 a valores constantes, se le esta asignando un 84,4% de los recursos que se le giraron en 2023.
Como dato adicional, si se estudia la asignación per cápita acumulada a mayo para cada año, el conjunto de TA+TNA a nivel total del país, pasó de $ 390.358 per cápita en 2022 (a valores de 2024) a $ 322.113 en 2024.
En el caso de los habitantes de la provincia de Buenos Aires, la asignación per cápita pasó de $ 243.857 en 2022 a $ 191.487 en 2024, un deterioro en el orden del 21,5% real.
Reflexiones finales
Las medidas del nuevo gobierno en la búsqueda de un equilibrio fiscal “innegociable” deberían ser analizadas desde distintos puntos de vista, toda vez que incluyen distintos recortes de gasto y otras medidas de incrementos de ingresos.
En esta ocasión, enfocándonos exclusivamente en las transferencias a las provincias, se puede afirmar que la restricción de envíos de fondos, drástica e intempestiva, resiente las finanzas subnacionales al punto de poder poner en juego la autonomía de las provincias para el manejo de sus finanzas públicas.
La merma de recursos por coparticipación (producto principalmente de la eliminación de la cuarta categoría del impuesto a las ganancias, más la caída en la actividad económica que repercute en una menor recaudación), se acentuó con la eliminación discrecional del envío de fondos vía las transferencias no automáticas (Fondo de Incentivo Docente, el Fondo de Fortalecimiento Fiscal para la provincia de Buenos Aires, etc.); y esa caída real de ingresos se combina con la reducción casi a cero de la obra pública, generadora de trabajo genuino en cada una de las provincias.
Esta situación agrava notoriamente las finanzas locales y compromete los fondos con que las provincias pueden llevar adelante sus tareas esenciales e indelegables (educación, salud, seguridad, etc.).
Surge entonces la cuestión de si realmente un gobierno federal, que en nombre de las provincias recauda tributos por una cuestión de eficiencia, pero no por atribuciones propias; puede determinar el recorte de fondos “discrecionales” (si bien legalmente se han ajustado a derecho) sin atender la irresoluta distribución de los fondos coparticipables ni las eventuales afectaciones específicas de los fondos discontinuados. La realidad marca que el problema de base no se ha encarado.
¿Es correcto bajar el FONID, recortar la asistencia financiera a las provincias, dejar de solventar los déficits de las cajas previsionales provinciales o eliminar el Fondo de Fortalecimiento Fiscal para la provincia de Buenos Aires? ¿o lo lógico sería discutir realmente el sistema de coparticipación federal?
En el caso particular de Buenos Aires, ¿es correcto que dependa de la buena o mala voluntad de un gobierno de turno? ¿o realmente corresponde pensar un mecanismo de distribución secundaria de los fondos coparticipables, que le permita crecer y desarrollarse, siempre dentro de un marco equidad y solidaridad para con el resto de las provincias?
En tiempos de “grietas” y marcadas divergencias, lo disruptivo tal vez sea buscar consensos y avanzar hacia un esquema federal donde las provincias que más generan puedan cooperar con el resto, pero sin verse asfixiadas ni víctimas de recortes intempestivos de fondos.
Claramente pareciera ser correcto poder discutir de una vez y para siempre, criterios objetivos de reparto, que contemplen el desarrollo equitativo de cada Estado subnacional, garantizando la calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, tal cual lo establece la Constitución Nacional.
