Por Walter Rosales (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
La relación entre la nación y las provincias y sus municipalidades se encuentra en constante tensión. Actualmente, existe una disputa por los fondos que transfiere el gobierno central a través de su presupuesto. ¿Qué son, cómo se componen, a cuánto ascienden, qué jurisdicciones las reciben, a qué se destinan? Son algunas de las preguntas que esta nota busca responder sobre las transferencias que el gobierno nacional viene realizando a las provincias y municipalidades.
Breve referencia conceptual
Las transferencias intergubernamentales son un instrumento útil para alcanzar múltiples objetivos. Pueden ser utilizados para cerrar los desequilibrios fiscales verticales, para ecualizar los desequilibrios horizontales, corregir externalidades fiscales intergubernamentales, coparticipar los fondos recaudados centralmente, entre otros.
Sin embargo, el diseño de estas es algo que debe ser tenido en cuenta para limitar los posibles efectos no deseados. Se encuentra en la literatura que las transferencias pueden llegar a provocar comportamientos estratégicos que alteren las relaciones entre niveles de gobierno, aprovechamientos políticos, pereza fiscal, estímulo a un gasto excesivo, entre otros.
De ahí, que es deseable que las transferencias estén estipuladas en reglas o normas, que se basen en criterios objetivos de reparto y no manipulables. Todo esto implica una restricción presupuestaria fuerte.
En el caso argentino, existen apartamientos respecto de los principios teóricos. La coparticipación federal de impuestos (CFI) es la resultante de sucesivos normas y acuerdos al margen de lo pautado en la Constitución Nacional. A su vez, las transferencias que realiza la nación a los gobiernos subnacionales no se basan en un único criterio. Una novedad de las últimas décadas lo constituyen las transferencias a las municipalidades. Y más llamativo aún son los casos de transferencias a municipios puntuales.
En orden de magnitud
Las transferencias del gobierno nacional representan alrededor del 75% de su gasto total, siendo equivalentes a 16% del PIB en 2022. Del total de transferencias, la mayor parte se corresponde a transferencias al sector privado (principalmente por seguridad social y asistencia a personas) y algo menos del 10% de estas se destinan al sector público provincial y municipal. Una particularidad es que las transferencias a los gobiernos subnacionales presentan una tendencia decreciente. En 2010 equivalen al 2% del producto, cayendo a la mitad en 2022.
Desde el punto de vista de las jurisdicciones subnacionales, las transferencias que reciben son las que el gobierno nacional les otorga a través del presupuesto más la coparticipación federal de impuestos que reciben por distribución secundaria. La importancia relativa de cada concepto se presenta a continuación.
¿Cómo se distribuye entre jurisdicciones?
Las transferencias a gobiernos subnacionales se distribuyen entre todas las provincias y CABA y sus municipios, generando impactos bien heterogéneos en cada jurisdicción.
En 2022 para el agregado de jurisdicciones, las transferencias presupuestarias prácticamente alcanzaron en términos per cápita los $ 19 mil pesos. En términos del producto equivalen al 1% y respecto del gasto de las jurisdicciones provinciales un 6%.
Para algunas jurisdicciones, su importancia relativa es más notoria. Por ejemplo, en el caso de La Rioja, estas transferencias están próximas a los $100 mil por habitante (8% de su PBG y el 20% de su presupuesto).
El conjunto de las transferencias presupuestarias del gobierno nacional y los fondos que reciben las provincias por coparticipación federal de impuestos alcanza a explicar algo más de la mitad de los presupuestos provinciales. Incluso, en algunas provincias se observan niveles considerablemente altos. En los casos de La Rioja, Santiago del Estero, Jujuy, Formosa, Catamarca, San Juan, Tucumán y Corrientes el total de transferencias superan el 75% de sus gastos.
Puede apreciarse como, al considerar las transferencias totales, el ranking de provincias se modifica, tal como se presenta a continuación. Las provincias de La Rioja, Entre Ríos, Misiones y Neuquén, mejoran sus posiciones relativas en comparación con los montos per cápita que obtienen por CFI. El caso opuesto se presenta en Catamarca, Formosa, Jujuy, Salta y Santa Fe. El resto permanece en igual posición relativa.
¿Qué destino tienen las transferencias?
Si se analizan las transferencias realizadas en 2022, clasificadas por su finalidad y función, puede apreciarse que alrededor del 35% (unos $ 300 mil millones) corresponden a administración gubernamental (relaciones interiores). Por su parte, más de la mitad se asigna a servicios sociales (unos $475 MM). En particular, el 20% del total de transferencias ($ 200 MM) se asignan a educación y cultura (que corresponden principalmente al Fondo Nacional de Incentivo Docente), y un 10% se asigna a salud ($ 89 MM). Por su parte, algo menos del 10% del total de transferencias se asigna a servicios económicos.
Composición detallada de las transferencias presupuestarias
En detalle, existen múltiples conceptos por la cual se realizan las transferencias. Cabe destacar que no todas las transferencias son discrecionales, sino que muchas están soportadas en leyes, que definen un criterio de distribución y su automaticidad.
En solo 8 jurisdicciones se distribuye más del 75% de todas las transferencias. Los determinantes políticos quedan claramente expuestos en este tipo de transferencias. En 2022, las provincias de igual color político que el gobierno nacional recibieron transferencias, que en término per cápita son un 58% superior al resto de provincias.
El principal concepto en cuanto a su monto corresponde al Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), que en 2022 asciende a $ 120 MM. Este fondo se distribuye mensualmente y se distribuyen entre provincias en función de su nómina docente (Ley 25.053).
Se destaca también el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, correspondiente a los fondos detraídos a CABA, que en 2022 asciende a $ 112 MM.
La asistencia financiera a provincias, que se distribuye discrecionalmente, asciende en 2022 a $ 74 MM. Son 7 las provincias que lo reciben, de los cuales se destacan provincia de Buenos Aires por $ 59 MM y Tucumán por $ 14 MM.
Otras transferencias corresponden a destinos específicos tales como regímenes de promoción industrial, capacitación, financiamiento de seguros de salud provinciales, cajas previsionales provinciales no transferidas, entre muchos otros conceptos.
En cuanto a las transferencias hacia los municipios, principalmente corresponden a inversión de capital. Acá se incluyen partidas en concepto de convenios por obras con las provincias, programas de formulación, programación, Ejecución y control de obras públicas y asistencia financiera por el Programa “Argentina hace”. Estos programas totalizan alrededor de $ 40 MM.
Pero también llama la atención fondos asignados directamente a municipios puntuales (más de 60), entre los que se destacan Lomas de Zamora, Avellaneda, Luján, Florencio Varela, Santa Elena (Entre Ríos), Berazategui, Rosario, Ezeiza, Paraná y Quilmes, por un monto en conjunto de unos $ 2 MM.
En síntesis
El régimen de transferencias cobra importancia en un contexto de un federalismo coercitivo, donde la relación entre la nación y los gobiernos subnacionales está en constante tensión.
Por un lado, la CFI distribuye fondos a las jurisdicciones subnacionales sin criterios objetivos (porcentajes fijos). Así, se llega a resultados donde hay provincias con alta dependencia de estos fondos.
Por otro, las transferencias presupuestarias tienen un fuerte comportamiento político, de manera tal que muchas provincias mejoran su posición relativa en el ranking resultante de la distribución secundaria de la coparticipación federal de impuestos.
En el detalle de estas transferencias se encuentras muchos conceptos que responden a distintos orígenes. Cabe remarcar que no todas estas transferencias son discrecionales, toda vez que surgen a partir de leyes específicas (por ejemplo, FONID).
De ahí, que una posible revisión de estas transferencias supone un cambio normativo de complejidad importante.
Se agradecen los comentarios de Marcelo Garriga.
Nota
[1] Por cuestiones de espacio no se expone el detalle completo, pero se puede apreciar en el siguiente link: https://shorturl.at/lwCDG
