Por Roberto Balado Naves (Departamento de Economía, Universidad de Oviedo), Javier Suárez Pandiello (Departamento de Economía, Universidad de Oviedo) y María de los Ángeles García Valiñas (Departamento de Economía, Universidad de Oviedo)
De acuerdo con el último informe de la Agencia Internacional de la Energía (IEA, 2023), “América Latina y el Caribe están en una situación idónea para prosperar en la Era de las Energías Limpias”. Con más de un 60% de su electricidad generada con fuentes renovables (un 45% de tipo hidráulica), y cerca de un 30% del consumo energético total procedente también de recursos renovables, la región presenta de partida una posición aventajada respecto al promedio mundial (donde el 80% del consumo energético sigue proviniendo de fuentes fósiles). Esto se pone de manifiesto en sus bajas emisiones de gases de efecto invernadero (GHG), en torno al 5% desde 1971, cuyo grado de concentración en la atmósfera determina la velocidad del cambio climático.
Sin embargo, aún hay un amplio margen de mejora. En este sentido, 29 de los 33 países que conforman la región, cuyas emisiones totales de GHG representan más del 95% del conjunto, alcanzaron en 2023 nuevos compromisos de reducir en un 24% sus emisiones para 2030 (UN-CEPAL, 2023). De acuerdo con los estudios existentes, acelerar el proceso de transición energética está ligado a una reducción neta en las emisiones de GHG (e.g. Shafei y Salim, 2014; Chen et al., 2022), principalmente por la expulsión de fuentes de energía altamente contaminantes.
Por otra parte, el lento crecimiento económico experimentado por la región en las últimas décadas puede verse beneficiado por una mayor intensificación en el consumo de energía renovable. Si bien es cierto que los efectos directos de la transición a corto plazo pueden tener un efecto neto negativo sobre la renta nacional (incremento en precios, deuda pública, destrucción de puestos de trabajo o industrias), a largo plazo parecen manifestarse efectos positivos sobre la tasa de crecimiento de esta (e.g. Apergis y Payne, 2012; Bhattacharya, 2016) a través de un progreso tecnológico acelerado (economías de escala, “learning by doing”, “learning by searching” y eficiencia energética (Lutz y Lehr, 2019).
Vistos los objetivos de la región en materia de cambio climático, y los beneficios de una transición energética acelerada para alcanzar un crecimiento económico sostenible, ¿qué papel tiene el Sector Público en todo esto?
Políticas para la transición energética
Como agente peculiar que actúa como juez y parte en los mercados, el Sector Público detenta un poder determinante a la hora de fijar los incentivos directos e indirectos a la innovación en I+D y el crecimiento de la productividad. En este sentido, ocupan un papel preponderante las llamadas “instituciones económicas”, definidas como el conjunto de restricciones que condicionan la intensidad y dirección de la inversión, así como la distribución de los recursos, las cuales pueden ser concretadas en la conjunción del sistema impositivo, la estructura del gasto público , la definición y protección de los derechos de propiedad y las barreras de entrada a los mercados, En suma, y en términos jurídicos, la conjunción del Derecho Administrativo, el Derecho Financiero y Tributario y el Derecho Mercantil vigentes en un determinado territorio (Acemoglu, 2008; 2010). La pregunta ahora sería ¿cuáles de estas instituciones económicas son relevantes para la transición energética?
Si bien es cierto que, de la anterior definición, todos los ejemplos de instituciones económicas tienen algún impacto sobre la adopción de energías renovables, en el caso del mercado energético existen algunas políticas específicas destacables la imposición de estándares sobre el mix energético de productores de electricidad (“renewable portfolio standards” -RPS-, mecanismos basados en precios, como subsidios a la producción de renovables (“production tax credit” -PTC-), establecimiento de precios fijos (feed-in-tariff systems -FIT-) o exenciones impositivas (Roach, 2019).
Entre las políticas FIT aplicadas en América Latina y el Caribe, siendo el Programa PROINFA de Brasil (2002-2011) una de ellas, parece que su efecto ha sido inocuo sobre la inversión y expansión del sector renovable debido al establecimiento de unos precios mínimos insuficientes (Jacobs et al., 2013). Por otra parte, los llamados “bonos verdes” (green bonds), que es toda aquella deuda emitida para financiar la producción de energía renovable, han llegado a representar cerca de un 45% de la deuda total emitida en la región (IEA, 2023). En cuanto al sistema de exenciones, se encuentra por ejemplo el Decreto 52-2003 de Guatemala, el cual plantea exenciones en el IVA de las renovables, así como en las tasas de importación de capital físico para la generación de estas.
Con todo, la Figura 1 muestra una clara disparidad tanto en la adopción de estas políticas, como en sus resultados para la transición energética en América Latina y el Caribe, así como un empeoramiento en los últimos años en el consumo de energía renovable en la región, lo que parece opacar el optimismo de la Agencia Internacional de la Energía presentado en la introducción.
¿Qué puede estar frenando la transición energética? ¿Es acaso el empeoramiento generalizado de la calidad institucional en América Latina y el Caribe uno de los factores explicativos (ver Figura 2)?
Calidad institucional y transición energética: el caso de América Latina y el Caribe
Con el objetivo de evaluar el impacto de la eficiencia institucional sobre la adopción de energías renovables en la región, llevamos a cabo un análisis combinado de sigma- y beta-convergencia (e.g. Barro y Sala-i-Martin, 1992; Friedman, 1992; Mankiw et al. 1992; Quah, 1993) en el consumo de renovables. Para ello, condicionamos el proceso a los determinantes de largo plazo de la inversión en fuentes renovables, así como a distintos indicadores de calidad institucional. En el caso del análisis de sigma-convergencia, empleamos el método de agrupación en “clubs de convergencia” de Phillips y Sul (2007).
Los datos empleados fueron extraídos de la base World Development Indicators (World Bank, 2023), así como de la base IMF Investment and Capital Stock Dataset (IMF, 2021), para 30 países de América Latina y el Caribe entre los años 2002 y 2019.
Nuestro análisis dio lugar a los siguientes resultados principales:
* El área de América Latina y el Caribe empeoró ligeramente en lo relativo a sus niveles medios de consumo de renovables (del 28 al 24%) y en la producción de electricidad con fuentes renovables (33.5 al 32%).
* Comparando 2002 y 2019, se rechaza la hipótesis de convergencia absoluta. Es decir, no existen cambios apreciables en la disparidad de la transición energética. Aun así, el periodo se caracteriza por patrones convergentes y divergentes: para el consumo de renovables, aumentó la dispersión entre 2002 y 2012; para la producción de electricidad con fuentes renovables, el proceso fue el inverso. A partir de 2012, ambas variables retornan a sus niveles de dispersión de 2002.
* La existencia de grupos de países convergentes en calidad institucional es relevante para determinar la convergencia en la transición energética. Los indicadores más relevantes son el control de la corrupción y la fuerza del Estado de Derecho, siendo esta última la que mayor impacto tiene. Un empeoramiento en los mismos lleva a una reducción en el consumo de energía de fuentes renovables.
* El análisis de beta-convergencia a través de la estimación de las tasas de crecimiento del consumo relativo de energía renovable muestra que mejorar la fuerza percibida del Estado de Derecho en un 1% acelera su tasa de adopción promedio en un 0.8% interanual. En el caso de la producción de electricidad con energías renovables, mejorar la percepción de la eficiencia del gobierno o la calidad regulatoria en un 1% acelera su tasa de adopción promedio en un 1.6% y 1.2% respectivamente.
* Las velocidades de convergencia estimadas están en torno al 3% interanual. En aproximadamente 20-22 años, los países de América Latina y el caribe habrán reducido a la mitad su distancia con el estado estacionario de su proceso de adopción de energía renovable. Este estado estacionario parece acelerarse con el crecimiento de la productividad total de los factores (PTF), la inversión bruta del Sector Público relativa al PIB y el gasto total en educación relativo al PIB.
A modo de conclusión, observamos un empeoramiento claro en el proceso de transición energética en América Latina y el Caribe en el periodo 2002-2019, determinado en parte por un empeoramiento generalizado de la calidad institucional percibida en la región. En base a las estimaciones de nuestro análisis, una simple simulación nos lleva a observar que, solamente mejorando en un 1% el ranking presente de la percepción de alguna de las variables de calidad institucional, como la fuerza del Estado de Derecho o la calidad regulatoria, da lugar a incrementos exponenciales (todo lo demás constante) en el proceso de transición energética (ver Tabla 1). Por ejemplo, mejorar hoy la eficiencia del Sector Público daría lugar a un incremento acumulado del 8% en 5 años en la producción de electricidad con fuentes renovables.
En todo caso, conviene mantener una cierta prevención respecto a estos resultados, en la medida en que las variables que a menudo se utilizan para evaluar la calidad institucional (incluidas las que nosotros mismos hemos empleado) pueden contener sesgos importantes derivados de su carácter más “percibido” que “objetivo” (véase a estos efectos Ang (2024)). Es por ello que todo progreso en la obtención de un mayor consenso respecto a la “métrica” multidimensional de la calidad institucional redundará en la obtención de evidencias más robustas y susceptibles de ser utilizadas a la hora de proponer medidas de política económica mejor fundamentadas.
Referencias
Acemoglu, D. (2008). Introduction to modern economic growth. Princeton University Press.
Acemoglu, D. (2010). Growth and institutions. In Economic Growth (pp. 107-115). London: Palgrave Macmillan UK.
Apergis, N., & Payne, J. E. (2012). Renewable and non-renewable energy consumption-growth nexus: Evidence from a panel error correction model. Energy Economics, 34(3), 733-738.
Barro, R. J., & Sala-i-Martin, X. (1992). Convergence. Journal of Political Economy, 100(2), 223-251.
Bhattacharya, M., Paramati, S. R., Ozturk, I., & Bhattacharya, S. (2016). The effect of renewable energy consumption on economic growth: Evidence from top 38 countries. Applied Energy, 162, 733-741.
Chen, C., Pinar, M., & Stengos, T. (2022). Renewable energy and CO2 emissions: New evidence with the panel threshold model. Renewable Energy, 194, 117-128.
Friedman, M. (1992). Do old fallacies ever die? Journal of Economic Literature, 2129-2132.
IEA (2023). Latin America Energy Outlook 2023. IEA, Paris.
Jacobs, D., Marzolf, N., Paredes, J. R., Rickerson, W., Flynn, H., Becker-Birck, C., & Solano-Peralta, M. (2013). Analysis of renewable energy incentives in the Latin America and Caribbean region: The feed-in tariff case. Energy Policy, 60, 601-610.
Lutz, C., & Lehr, U. (2019). Economic impacts of the energy transition. In Routledge Handbook of Energy Economics (pp. 96-105). Routledge.
Mankiw, N. G., Romer, D., & Weil, D. N. (1992). A contribution to the empirics of economic growth. The Quarterly Journal of Economics, 107(2), 407-437.
Phillips, P. C., & Sul, D. (2007). Transition modeling and econometric convergence tests. Econometrica, 75(6), 1771-1855.
Quah, D. (1993). Galton’s fallacy and tests of the convergence hypothesis. The Scandinavian Journal of Economics, 427-443.
Roach, T. (2019). Renewable energy policy. In Routledge handbook of energy economics (pp. 207-215). Routledge.
Shafiei, S., & Salim, R. A. (2014). Non-renewable and renewable energy consumption and CO2 emissions in OECD countries: a comparative analysis. Energy Policy, 66, 547-556.
UN-CEPAL (2023). The economics of climate change in Latin America and the Caribbean, 2023: financing needs and policy tools for the transition to low-carbon and climate-resilient economies. ECLAC, LC/TS.2023/154.