Por Alberto Porto (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
I. Las cuestiones del federalismo fiscal y dos “viejos” problemas a enfrentar
Las transferencias intergubernamentales constituyen una característica de los gobiernos descentralizados (o sea, con múltiples niveles). En los casos en los que no existe correspondencia media perfecta entre la asignación de funciones (gastos) y la de impuestos , existirá un desequilibrio vertical, o sea, habrá niveles de gobierno “superavitarios” (usualmente el gobierno nacional) y otros “deficitarios” (los gobiernos subnacionales), aun cuando el sector público global esté en equilibrio.
En general, los gobiernos provinciales tienen jurisdicción sobre territorios con distintas bases imponibles y distintos costos de provisión de los servicios públicos. Existen regiones ricas y pobres, con costos de provisión relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas fiscalmente) si es que no se corrigen (vía transferencias intergubernamentales ) (las figuras 2 y 3 lo ilustran en el caso argentino). Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen también la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos subnacionales), además de las mencionadas más arriba de compensar el desequilibrio vertical (entre niveles de gobierno). La figura 1 siguiente ilustra la situación.
Un “viejo” problema es el del desequilibrio vertical: “El hecho de que los ingresos provinciales-municipales no sean susceptibles de expansión automática tenderá a crear un desequilibrio creciente entre la responsabilidad de gastar y la de recaudar” (adaptado de Musgrave, ed., 1965, p. 2).
Otro “viejo” problema es el desequilibrio horizontal. Una “vieja” visión histórica del problema: “Puede decirse sin exageración que en la República Argentina no hay caminos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes a través de las vastas llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y montañas…Y si la civilización, la riqueza y la fraternidad de los pueblos están en razón directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias argentinas separadas entre sí por largas distancias, y por obstáculos naturales que apenas se ha intentado superar” (Memoria del Ministerio del Interior, 1863, tomado de Oszlak, 2006, p.136.
Otra visión del “viejo” problema se encuentra en Bunge (1940): “Se forma así un abanico que revela como la densidad de población, la capacidad económica, el nivel cultural y el nivel de vida van disminuyendo a medida que aumenta la distancia de la Capital” (pg. 234).
La Constitución de 1994 prevé la coparticipación para enfrentar estos dos problemas. “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas…será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (art. 75, inc. 2).
En teoría las transferencias son el instrumento para enfrentar estos dos problemas: por un lado, evitar migraciones ineficientes y, por el otro, logar la “igualdad fiscal”. Es uno de los pocos casos en teoría económica en la que un mismo instrumento sirve para el logro de dos objetivos en general conflictivos: la eficiencia y la equidad.
II. Diseño e implementación de las transferencias (coparticipación)
En el diseño de las transferencias hay varios aspectos a tener en cuenta:
i) La base constitucional/legal;
ii) La finalidad u objetivo;
iii) La implementación (por parte del gobierno central con consulta con los gobiernos subnacionales según los poderes fijados en i) que comprende los temas siguientes:
-> a) ¿Cómo se interpretan los objetivos fijados en la Constitución (en la CN94, art. 75.ic.2: “… será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional)?;
-> b) Como se instrumenta en la práctica: la CN94 manda contemplar “…criterios objetivos de reparto”).
Para implementar el régimen de transferencias es necesario, por un lado, la elección de distribuidores entre las jurisdicciones y, por otro lado, si se utiliza más de un distribuidor, decidir la ponderación que se da a cada uno. El tipo de decisión de estos dos elementos es distinto.
i) La elección de distribuidores es un problema técnico: se deben fundamentar adecuadamente, se deben cuantificar con un método claro y se deben presentar de modo de posibilitar la evaluación de alternativas.
ii) La elección de prorrateadores es una decisión que depende de los objetivos del régimen de transferencias e incorpora valoraciones de tipo político.
La construcción de los distribuidores debe ser simple y fácil de entender de modo de lograr transparencia y facilitar el control. Las variables utilizadas no deben ser manipulables ni por el otorgante ni por el receptor.
La evaluación de los distribuidores a utilizar es un punto importante. Se debería seleccionar una variable que los normalice a nivel de cada jurisdicción; la más usual es la población. De esa forma se tendrá el impacto de cada distribuidor, a nivel de cada jurisdicción, sobre una base normalizada de comparación. Una vez seleccionados y evaluados los distribuidores en la forma indicada, el paso siguiente es la obtención de la participación total de cada jurisdicción utilizando los prorrateadores fijados en la ley; en este paso también se los normalizará para hacerlos comparables en forma significativa. En este paso es útil un análisis de sensibilidad para analizar los resultados de pesos alternativos de los prorrateadores. Para normalizar los distribuidores se pueden utilizar otras variables además de la población.
El uso de la transferencia, que es decisión del gobierno receptor es un punto importante. Un tema es como se diseñan las transferencias y otro es como se utilizan. Una transferencia que se diseña con criterio redistributivo (p.ej. inversa al ingreso per cápita, en base a indicadores de pobreza, etc) puede ser utilizada por el receptor en gastos no redistributivos. Esta cuestión merece especial atención. El efecto sobre la equidad/distribución del ingreso es un tema empírico que no depende solamente de cómo se diseñan las transferencias sino también y, fundamentalmente, de cómo se utilizan. La utilización comprende también indagar que efecto tiene la transferencia sobre la recaudación propia pues una forma de utilizarla es disminuir esa recaudación para aumentar el gasto privado. Supóngase que un distribuidor es el porcentaje de hogares o personas pobres. Luego de pasado algunos años, antes de repetir el distribuidor, debería evaluarse si la pobreza disminuyó. Si no ocurrió puede adjudicarse a que en realidad la jurisdicción de que se trata no tiene instrumentos para esa finalidad y quizás sería preferible utilizar un indicador relacionado con una finalidad que esté en su campo de decisión (p.ej. utilizar el déficit de servicios públicos como agua, cloacas, etc). Si estaba en su campo de decisión y los resultados no mejoran es una falla del gobierno receptor que se debe corregir (caso contrario podría ocurrir que no mejorara para seguir recibiendo siempre recursos determinados por ese indicador).
