Por Marcelo Garriga (CEFIP-IIE-FCE-UNLP), Thomas García (CEFIP-IIE-FCE-UNLP) y Alberto Porto (CEFIP-IIE-FCE-UNLP)
La coparticipación de impuestos está en el centro de la escena y hoy forma parte de la agenda de 10 puntos que planteó el Presidente para el “Pacto de Mayo”.
En esta nota se analizan aspectos de la distribución de fondos a las provincias que tradicionalmente se han omitido, que si bien no están explícitamente en la ley de coparticipación de impuestos, alteran la distribución de los recursos y han quedado fuera del debate del reparto de los fondos.
En este sentido, un caso singular es el de los recursos para financiar AFIP, que según el Decreto 1399 del 2001 “están conformados por un porcentaje de la recaudación neta total de los gravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a cargo de la AFIP”. Para el ejercicio correspondiente al año 2002 dicha alícuota fue del 2,75% y se fue reduciendo anualmente hasta el 1,9 % vigente en la actualidad [1]. Para el ejercicio fiscal del año 2023 esos recursos significaron $643 mil millones [2], equivalente a US$ 2.479 millones, un 0,34 % del PBI (al tipo de cambio promedio 2023). Esta asignación de fondos a la AFIP en forma previa a la distribución secundaria modifica la distribución efectiva a cada provincia. Esta afectación se realizó por un Decreto del Poder Ejecutivo sin que hubiera una modificación legislativa explícita de la ley convenio. Al respecto, la Constitución Nacional del 94 establece en el artículo 75 inciso 3 que el Congreso tiene la responsabilidad de “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
Para ejemplificar la importancia relativa de estos recursos en los impuestos coparticipables se parte de la última ley sancionada en 1988 (ley 23548) con el agregado de la participación de Tierra del Fuego y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (cuya parte se nutre de la participación de la Nación). En la tabla 1 se presenta la información relevante. En la columna 1 se incluyen los porcentajes de participación en la distribución secundaria que surgen de la ley 23.548. La columna 2 presenta la participación de las provincias en la masa coparticipable total incluyendo CABA, Tesoro y Aportes del Tesoro Nacional. La columna 3 muestra la distribución efectiva considerando la participación de la AFIP que no está explicitada en la Ley de Coparticipación [3][4].
Puede observarse que 12 provincias participan en el total de la masa coparticipable (incluido el porcentaje de afectación a la AFIP) con un porcentaje menor que la AFIP [5], tales como: Catamarca, Chubut, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Tierra del Fuego y CABA. Si se agregan al cálculo los fondos provenientes de los recursos “no coparticipables” que recibe AFIP el porcentaje final es mayor que el que reciben todas las provincias con excepción de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe.
En la tabla 2 se presenta una comparación de los gastos primarios ejecutados en 2022 y de los gastos salariales por empleado en las provincias y la AFIP. Un resultado destacable es la gran diferencia de gasto en personal por ocupado que en AFIP alcanza el valor máximo, 5,23 veces superior al promedio de la muestra y en La Rioja el valor mínimo, 37% inferior al promedio. La situación se repite en el resto de las provincias. Estas diferencias son explicadas, por un lado, por la gran disponibilidad de fondos de la AFIP y, por otro lado, por las diferentes intensidades de uso de factores (las provincias proveen bienes intensivos en trabajo como educación, seguridad, justicia, salud).
También de la comparación de los gastos AFIP con algunos organismos nacionales surgen resultados que merecen destacarse. El gasto de AFIP en 2022 ($331 mil millones) es muy superior a los gastos del Conicet ($80 mil millones) y la mitad del gasto de las universidades nacionales ($599 mil millones; de ese total correspondieron a la Universidad de Buenos Aires $110 mil millones, a la Universidad de Córdoba $43 mil millones y la Universidad de La Plata casi 38 mil millones). El gasto de este organismo en 2022 estaría en torno al 0,40% del PIB, más del doble del promedio de lo que gastan las agencias tributarias de los países de América Latina [6].
Se debe tener en cuenta que desde su sanción en enero de 1988 la distribución de la coparticipación se ha visto modificada por varias disposiciones que afectaron recursos a distintos fines y modificaron la participación del conjunto de provincias de manera muy significativa desde el punto de vista cuantitativo. Sin embargo, la participación de la AFIP no fue modificada por esas afectaciones.
Notas
[1] Dirección Nacional de Análisis Fiscal (2022)
https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/65000-69999/69716/norma.htm
[2] Considerando la participación en los impuestos coparticipables y en los no coparticipables
[4] Cabe aclarar que hubo un fallo de la CSJ declarando la inconstitucionalidad de este Decreto para el caso de las provincias de La Pampa y Santa Fe. En esos 2 casos no se realizan retenciones de fondos para AFIP.
[5] La participación de la AFIP del 1,9% en los recursos coparticipables se reduce a 1,79% si se considera que los fondos destinados a las Provincias de Santa Fe y La Pampa no tienen retenciones con destino AFIP. Esto equivale a aumentar la participación de la Pampa a de 1,03% a 1.05% y de Santa Fe de 4,98% a 5,07%.
[6] Dalmiro Morán y Santiago Díaz de Sarralde Miguez (2021).
https://www.ciat.org/Biblioteca/Estudios/2021_overview-TA-moran-sarralde.pdf
